——谨以此文献给崇左建市初期的出力者

农日东

第一篇：南宁地区的最后岁月

第一章 历史沿革

“撤销南宁地区设立地级崇左市”，这是桂西南地区乃至当代广西发展史上的一件大事，是推进边疆民族地区发展与治理的一件要事，意义重大而深远。显然，将崇左的设市过程，尤其是建市初期的重要事情、重大事项，以及与其密切相关的南宁地区“最后岁月”的有关情况记载下来，具有必要性和重要性。

地级崇左市的设立，与“撤销南宁地区”紧密相连。无论从事实或者逻辑上看，都可以得出这样的结论：南宁地区是崇左市的“前身”，地级崇左市从南宁地区“脱胎”而来。因此，在叙述边境新城崇左设市的过程之前，这有必要简述南宁地区的历史变迁。

据有关资料记载：中华人民共和国成立之初的1949年底，广西省设有10个专区和4个建制市。这4个建制市里，南宁、桂林两市为省辖市，梧州、柳州两市为县级市，分别由梧州专区、柳州专区所辖。10个专区中的另外8个专区分别为南宁、武鸣、桂林、郁林、龙州、百色、平乐和庆远专区。如今的北海、防城港、钦州三市，1950年属于广东省是年设置的钦廉专区。1951年，钦廉专区改名钦州专区，委托广西省代管。1952年，钦州专区划归广西省管辖。1955年，钦州专区改名合浦专区，复归广东省管辖。1965年，恢复钦州专区建制，正式划归广西管辖。

话说回来。1950年广西省下辖的10个专区中，庆远专区改称宜山专区。1951年1月，武鸣专区被撤销，其所属县分别划归南宁专区和龙州专区，那年10月广西省撤销龙州专区，设立崇左专区。1952 年8月，南宁专区改称宾阳专区。1952 年12 月，经政务院批准，广西省正式设立桂西僮族自治区。据说，其为副省级，辖百色、宜山、柳州、宾阳、崇左等5个专区。1953 年4 月，宾阳、崇左两个专区合并为邕宁专区。1956年3 月，桂西僮族自治区改为桂西僮族自治州，其州府与之前的“区府”一样，位于如今南宁市西乡塘区明秀东路238号，占地面积约300亩。桂西僮族自治州州长与之前的桂西僮族自治区人民政府主席，均由时任广西省政府副主席覃应机担任。1957年7月15日，第一届全国人民代表大会第四次会议决定撤销广西省，以原广西省的行政区域为广西僮族自治区的行政区域。是年12月，桂西僮族自治州被撤销。1958年3月广西僮族自治区正式成立。同年9月，“政社合一阶段”，邕宁专区改称南宁地委，11月南宁地委改称南宁专区。

那么，广西僮族自治区后来为何改名为广西壮族自治区？这与“僮”字在历史上带有仆役、奴仆的含义有关。因为，“僮”是旧社会统治阶级对少数民族的歧视性称呼。为消除民族歧视，开国总理周恩来提议，1965年10月国务院批准将“僮族”改为“壮族”，“广西僮族自治区”遂改为“广西壮族自治区”。这是“中国民族政策发展史上的重要事件”。

彼时，即1958年11 月至1965年8月，南宁专区下辖邕宁（2005年3月撤县设区）、武鸣（2016年5月撤县设区）、横县（2021年1月撤县改设县级横州市） 、宾阳、上林、马山、隆安、上思、扶绥、崇左（2003年7月撤县改设江州区）、大新、天等、宁明、龙津（1960年5月更名为龙州县）、都安和凭祥等16个县（市）。1965年8月1日，经国务院批准，上思、都安县从南宁专区划出，分别划属钦州专区和河池专区。如此，南宁专区下辖县（市）的数量，就从16个减少至14个。

南宁地区得名于1971 年。是年，南宁专区更名为南宁地区，地区行政公署所在地为原桂西僮族自治区（州）府、南宁专区公署的旧址。其管辖的区域保持不变。

党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心转移到经济建设上来，实行改革开放。1982年，党的十二大提出了全面开创社会主义现代化建设的新局面的行动纲领。是年，中共中央下发《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》（中发[1982]51号）。该通知提出在经济比较发达的地区，撤销地区行署，实行市领导县制度。同年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。

在我国各地试行改革地区体制、实行市领导县体制的过程中，广西也进行了该领域的改革。1983年10月，经国务院同意，广西将原属钦州地区管辖的北海市恢复地级市建制。是年同月，南宁地区将下辖的邕宁、武鸣县划归南宁市管辖，南宁市管辖区域由此而扩大，南宁地区则由原来统辖的14个县（市）减至12个，并被南宁市“分割”成东、西部县两大块。东部县“一块”由横县、宾阳、上林、马山等4个县组成，其中横县、宾阳属于人口和经济大县，两县人口都在100万上下；西部县“一块”，包括隆安、扶绥、崇左、大新、天等、宁明、龙州、凭祥等8个县（市）。很显然，在当年全国试行改革地区体制、实行市领导县体制的时候，广西还保留所有的地区行政公署。南宁地区行署管辖的范围，则少了2个县。

（上个世纪九十年代的南宁地区地图）

时移世易。南宁地区面临着新要求，也进行新尝试。

据媒体报道，时任中共中央总书记胡耀邦“亲自下基层调查研究”，莅临广西。1984年春节期间，他视察广西边防，到达位于南宁地区凭祥市‌与越南交界处的法卡山。“1986年初，他利用春节前半个月时间，率领中央机关27个部门的30名干部组成考察访问组，到贵州、云南、广西的一些贫困地区调研”。原南宁地区老领导回忆称，胡耀邦总书记到广西调研期间曾提出意见：将南宁地区行署搬离南宁市，在新的地方建立新的行政中心，这有利于促进和推动该区域经济社会发展。

为贯彻落实胡耀邦提出的意见精神，当时南宁地区同志曾经有过议论，“将南宁地区机关搬往崇左”。可往崇左搬，本地区东部片区4个县怎么办，搬迁地直机关经费从哪里出？那个年代，广西及南宁地区经济相当落后，地方财政非常困难。囿于当时许多条件尚未成熟和诸多方面的原因，胡耀邦提出将南宁地区机关搬离南宁市的意见，直到本世纪初才以“撤销南宁地区设立地级崇左市并调整南宁市行政区划”的形式，也可以说是以另外的一种模式，得到了“落实”。其“落实”，那是十几年后的事了。

时间的轮轴转到1993年。是年上半年，时任中共南宁地委书记潘琦面对新形势、新问题，就如何加快南宁地区左江沿边区域发展课题，委托广西社会科学院作专题研究。随之，该院组建了由时任副院长、研究员黄铮为组长，以经济研究所肖永孜、朱坚真、寿思华、李疆、罗品文、吴坚等人员组成的课题组，在南宁地委政研室同志的陪同下，经过近半年的实地调研后，向地委提交了研究报告。根据这一报告并综合考虑多方面的因素，南宁地委、地区行署随后决定在宁明设立“左江沿边经济区指导协调委员会”，并授权该委员会负责协调指导崇左、大新、宁明、龙州和凭祥等5县（市）的工作，且创办了相当于地级市级别的报纸和广播电视差转台。后来，因潘琦于1995年5月提任广西壮族自治区党委常委、宣传部部长，调离南宁地区，加上其他方面的原因，该指导协调委员会运转至1996年下半年停止。

潘琦离任南宁地委书记后，继任者先后为岑鸿平、陈光明、莫军，其中陈光明任职时间比较长一些。2001年3月，罗殿龙接任南宁地委书记职务至2003年7月。后来，罗殿龙被人戏称为南宁地区的“末任书记”，是该地区的“终结者”。

其实，上述戏称纯粹是一句玩笑话。真正决定南宁地区终结的，是罗殿龙就任地委书记不到两年的时间内，广西壮族自治区党委、政府提出的“意见”，国家民政部的“建议”，国务院的决策。该决策批复同意广西撤销南宁地区。

当然，南宁地区的被撤销、被终结，与罗殿龙不无关系。2003年2至7月，根据广西壮族自治区党委、政府下发的通知精神，罗殿龙以“撤销南宁地区设立地级崇左市筹备工作领导小组组长”的身份，牵头负责与此有关的事务。这表明，在实际工作层面，罗殿龙是为南宁地区画上句号的“组长”。

 第二章 实施边境建设大会战

 前面提到，罗殿龙于2001年3月开始担任中共南宁地委书记。他任该职的“过程”是这样的——那年那月19日，他接到通知，前往自治区党委接受领导谈话。“谈话”的主要精神是：自治区党委任罗殿龙同志为中共南宁地委书记。同时，要求罗殿龙次日做好准备，“后日”赴南宁地区就任新职。如此，罗殿龙于是年3月21日就从广西壮族自治区人大常委会副秘书长、办公厅主任、机关党组副书记的岗位上，转到南宁地区任职。从那一天起，罗殿龙成了南宁地区的“一把手”。

  那些年，南宁地区的政治地位和社会地位都相当高。一直以来，该地区被人称为广西的“老大哥”，排序位居全区各地、市之首。如自治区下发给各地、市的“点名”通知，南宁地区一般都是排在第一位；自治区召开会议要求按照习惯排序发言的，南宁地区参会同志总是被安排作为首个“开口者”。南宁地区还被人称为“造就”高官的地方。在该地区领导岗位上工作过的陆兵、陈武，2004年1月至2007年12月、2013年4月至2020年10月，先后担任广西壮族自治区政府主席，其中陈武2023年3月还当选为第十四届全国政协副主席。可以说，南宁地区在广西的“分量”比较重。那年，自治区党委安排罗殿龙任中共南宁地委书记，体现了组织对他的特别信任，予以他担负重要责任，承担重要任务。

  罗殿龙到南宁地区任职时，面对的情势却不怎么样好，承受重压。作为全地区最大产业的糖业，因那些年糖价大幅度下跌导致部分制糖企业拖欠相当多的蔗农蔗款，不少蔗农因手中“白条”难以兑现而持续上访。经济增长缺乏重大项目支撑，扶贫任务繁重，基层组织建设需要弥补不少短板。各行各业发展遇到不少阻力和困难。为解决这些问题，做好这些工作，罗殿龙遵循“党委总揽全局、协调各方”的原则，依靠地委班子的同志，进一步明确责任分工，共同推动各级党组织和广大党员干部知责、担责、履责。尤其是，他必须牵头组织推进一项带有重大政治任务的工作，即实施南宁地区边境建设大会战。

  开展边境建设大会战，是2000年下半年广西壮族自治区党委、政府结合广西实际，为实施中央提出的西部大开发战略而作出的重要决策。

  实施西部大开发战略，具有重大的现实意义和深远的历史意义。

“西部大开发”是世纪之交以江泽民同志为核心的党中央贯彻邓小平同志关于我国现代化建设“两个大局”战略思想的重大举措。其目的是，“通过优先安排基础设施建设、增加财政转移支付等措施，支持中西部地区和少数民族地区加快发展”；“把东部沿海地区的剩余经济发展能力，用以提高西部地区的经济和社会发展水平、巩固国防”；等等。

  由于自然、历史、社会等方面的原因，我国西部地区经济发展相对落后，上个世纪末人均国内生产总值仅相当于全国平均水平的三分之二，不到东部地区平均水平的五分之二。东西部地区发展差距的“历史存在和过分扩大”，当时已经成为困扰中国经济和社会健康发展的全局性问题。

2000年1月，国务院成立西部地区开发领导小组。由时任国务院总理朱镕基担任组长，副总理温家宝担任副组长。经过全国人民代表大会审议通过之后，国务院西部开发办于2000年3月正式开始运作。西部大开发实施范围包括四川、陕西、甘肃、青海、云南、贵州、重庆、广西、内蒙古、宁夏、新疆、西藏等12个省、自治区、直辖市，以及湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州、吉林省延边朝鲜族自治州等三个单列地级行政区。

 2000年8月22日，《自治区党委、自治区人民政府关于加强广西边境建设的若干意见》（桂发［２０００］１８号）下发。该文件提出了充分认识加强边境建设的重大意义，加强边境建设的总体要求和目标任务，加强边境建设的措施和要求，加强领导、精心组织边境建设大会战等四个方面的意见。特别是，在加强边境建设的总体要求和目标任务方面，提出用两年左右的时间，在边境８县（市、区）开展边境建设大会战，重点加强交通、通信、教育、卫生等基础设施建设，使边境地区群众的生产生活条件明显改善；在边境地区县域全面办好２４件实事，即：边防方面要办好３件事、每个县（市、区）办好２件事、每个乡镇办好９件事、每个村要办好１０件事。

 广西开展边境建设大会战，其范围包括当时南宁地区的大新、龙州、凭祥、宁明，百色地区的靖西、那坡和防城港市的东兴、防城等8个边境县（市、区）。由于南宁地区边境县（市）的数量占了全区边境县（市、区）总量的一半，其与越南接壤的边境线则占了广西陆地边境线总长的一半多一些，因而其边境地区实际上是广西边境建设大会战的“主阵地”和“主战场”。

 为在这一“主阵地”打赢“主战场”，南宁地委、地区行署不仅成立本地区边境建设大会战指挥部，而且主要领导还亲自担任指挥长，着力狠抓大会战项目建设。按照统一规划、统一指挥、统一组织、统一验收以及先试点、再推广、后验收的要求，加强指导、督促有关部门分工负责、密切配合、联合作战，适度超前地推进项目规范化建设。同时，地委、行署还通过加强舆论宣传和强化督导等办法，要求边境县（市）动员、集中多方力量，采取群众投工投劳与专业队伍施工相结合，发动各级干部、广大群众、部队官兵、武警、民兵参与项目施工建设；下大力气抓好项目资金筹措和管理。如此，有力地推进了大会战的开展。

 那时，南宁地区4个边境县（市）共实施项目总数8316个，项目计划投资7．4亿元。其间，时任自治区党委书记曹伯纯、自治区政府主席李兆焯等多位领导多次过问、关心大会战项目的实施情况。曹伯纯还在罗殿龙的陪同下，深入凭祥市那花屯（原为凭祥市白云镇宋城村的一个屯，现属友谊镇友谊社区）和凭祥市上石镇浦东村剥皮屯，实地了解大会战异地安置和回迁重建的开展情况。自治区在资金和政策等方面，予以相当大的支持。在时间紧、任务重的情况下，得益于自治区党委、政府以及有关部门的重视和支持，加上南宁地区上下的共同努力，本地区4个边境县（市）那时实施的所有大会战项目，至2002年9月底全部竣工。据崇左市档案局提供的材料表明，那时，南宁地区实施大会战项目实际完成投资8.1亿元，超出计划投资9.5％。以上项目包含交通、教育、卫生、人畜饮水、乡镇文化站建设、乡镇邮电所改造、乡镇农贸市场、乡镇机关干部宿舍、村村通电工程、村村通电话、村委会办公用房、贫困户茅草房改造等方面。

开展边境建设大会战，既是广西贯彻落实国家西部大开发战略的重要举措，也是对1999年国家民委等部门倡议发起的兴边富民行动的具体实践和有力推动。那年由国家民委联合国家发展改革委、财政部等部门倡议发起的兴边富民行动，是一项边境建设工程。宗旨是振兴边境、富裕边民。通过强化政府组织领导，广泛动员全社会参与，加大对边境地区的投入和对广大边民的帮扶，使边境地区尽快发展起来，边民尽早富裕起来，在发展中进一步增强爱国主义感情和加强各民族大团结，最终达到富民、兴边、强国、睦邻的目的。

国家民委等部门就广西及南宁地区开展边境建设大会战对于助推兴边富民起到的重要作用，给予充分肯定。

 2001年4月2日， 全国兴边富民行动现场会在广西南宁召开。时任广西壮族自治区党委副书记刘奇葆致开幕词，中共中央统战部副部长、国家民委主任李德洙作书面讲话；自治区副主席周明甫向与会代表介绍广西开展边境建设大会战的情况。现场会开幕式由国家民委副主任牟本理主持。会议安排与会代表们前往凭祥、龙州、靖西、大新等4个市（县）观摩、考察。其观摩、考察“点”的数量，南宁地区占四分之三。由此可见，南宁地区开展边境建设大会战成效显著，亮点突出。

第三章 地区层面工作受限多

 开展边境建设大会战取得的显著成效和彰显的突出亮点，看似南宁地区工作比较好做，但真实的情况并非如此。此中的难言之隐，有着不少鲜为人知的故事。

 作为南宁地委的最后一任书记，以罗殿龙履职遇到的麻烦和阻力，就可以知道南宁地区层面的工作不好做。

 罗殿龙说过这样的一个小故事。那是他到南宁地区任职后不久，觉得地委、行署大门前面的马路，也就是南宁市明秀东路238号的大院门口，没有斑马线，这对走过该路段的行人构成相当大的安全隐患。那个时候，南宁市还没有修通快环路，南宁地区西部县与东部县之间来往的车辆，大都途经明秀东路与明秀西路。明秀东、西路是南宁市主城区北面的唯一主干道，“联东接西”，车流量相当大。在地委、行署大门前的明秀东路上搞个斑马线，让司机驾驶汽车看到白白的斑马线时，自动停下或者减速缓行，可以使该大院里的干部职工和家属，前来办事的人员和来往的行人等，在走过该大门前面的马路有个安全感。这具有必要性和重要性。基于这样的情况和考虑，罗殿龙就要求地区机关事务管理局协调有关单位，在地委、行署大院大门外的马路上划个斑马线。可他刚说出此事时，该局负责人就立即回应说：书记，划不得，这不是我们的路，需要南宁市交警支队划才行。罗殿龙要求地区交警支队负责人去找南宁市交警支队领导说一说，尽快办理此事。之后，得到的反馈是：他们不同意。再要求发个函或者搞个请示，请求南宁市有关部门审批，得到的函复也是不同意。无奈之下，罗殿龙只好亲自出面，直接向时任自治区党委常委、南宁市委书记李纪恒提出请求，李纪恒当即表示同意。如此，这事才得到了办理。本来，划个斑马线是个很小的事情，可在办理过程中却连连碰壁，非要地委书记出面才能办得通，这让人心里很不是滋味。

 这是罗殿龙亲身经历过的一件事。其实，类似这样的事情还有不少。如南宁地委、行署大院的改造工程、开挖水沟、维修房屋、更新供水供电线路、拓建小区道路、开个侧门、建栋房子或者因建楼需要砍伐几棵树木等，都要报请南宁市有关部门批准才行。如南宁市有关部门不同意或缓同意，就不能干或者只能推迟干。另外，有的事情地区作不了主，必须按照南宁市及其城区的要求办。如地直机关的绿化美化、环境卫生、文体活动、小区治安管理等，都要听从、接受南宁市的安排和检查。每当遇到这样的事，就有人调侃说，南宁地区行署是南宁市政府的一个下属单位。

 如果说，上述提到的一些事情是些许小事、杂事的话，那下面讲到的事就是与财经经济直接相关，涉及到经济增长和财政收入等重要问题。

 那些年，南宁地区直属企业的“大头”，包括在邕宁、武鸣的地直企业，位于南宁市辖区。按照国家有关政策规定，那些企业必须向所在地南宁市缴纳税收，实现的利润归企业自身和地区本级财政共享。也就是说，地区国库从那些企业所得的收益仅是企业实现的部分利润而已。若是企业亏损，南宁市该“拿”的税收照样“拿”，可地区本级则是“一无所获”。企业出现差错被处罚，其被罚的款项也要上交南宁市。若是那些企业犯错比较大被罚比较多的时候，一般都请求地委、行署领导帮助协调，恳请南宁市有关部门减少一些罚款。面对这样的情况，地区领导只好出面说情，请南宁市有关单位“高抬贵手”，对那些企业尽可能少罚一些。

以上是那些年南宁地区遇到的麻烦事、苦恼事。此外，就地区本级来讲，还遇到更麻烦、更苦恼的事是招商引资难，推进项目落地难。

有件事，值得说。那是罗殿龙担任地委书记后带队到海南招商引资遇到的事。

南宁地区大新、天等县，那些年栽培有一种茶叫苦丁茶。中国古书多称之为“皋卢茶”，为“药、饮兼用之名贵保健珍品”。民间传说，苦丁茶具有清热消暑、明目益智、生津止渴、利尿强心、润喉止咳、降压减肥、抑癌防癌、抗衰老、活血脉等功效；其不仅含有人体必需的多种氨基酸、维生素及锌、锰、铷等微量元素，还具有降血脂、增加冠状动脉血流量、增加心肌供血、抗动脉粥样硬化等作用。据民国年间《辞海》记载:“苦丁茶者，广西特产也，产于万承县苦丁乡……”。万承县于上个世纪五十年代初划归大新县。也就是说，苦丁茶是大新县的特产，大新县因此而有“苦丁茶之乡”的美誉。2006年，大新县苦丁茶得到原国家质检总局批准为中国国家地理标志产品。与大新毗邻的天等县，那些年也种植不少的苦丁茶，而且该县苦丁茶的种植面积和产量比大新县的还要多。受独特的地理气候环境影响，大新、天等产的苦丁茶品质优良，具有色美味香微苦的独特风味和品质，在海南各地很好销。由于这样的缘故，一些海南老板就到天等、大新县购买不少的苦丁茶叶，运到海南后又进行再加工、再分包，然后再卖出，获利颇丰。有一位海南客商甚至向罗殿龙表示，希望到南宁地区投资一个项目，生产加工苦丁茶。罗殿龙当即表示欢迎，并请地区有关方面负责人进行对接。

可当双方进行具体洽谈，南宁地区一方针对客商提出的事项说到在南宁市辖区无法提供项目用地，请求对方可到大新或者天等县投资时，该客商当即打退堂鼓，表示不干。他们拟投资的项目，要求落地在南宁，不愿意到县里投资。可南宁地区在南宁市哪有什么工业用地可以提供给客商生产加工苦丁茶的。就这样，南宁地区领导想通过招商引资搞个苦丁茶生产加工项目，一个这么有原料资源、有市场需求的项目，最终却因为用地条件没有达到客商的要求而“泡汤”。

地区层面工作受限多，做事难，不好做。就此，也许有人会说，既然地区本级做事难，为何不直接要求辖区下的县来搞？说实在话，这在实践上是“说时容易做时难”。毕竟，地区与县之间，在项目建设等方面，仅是指导和被指导的关系而已。在推动经济社会发展领域，县里有自己的规划及安排。地委、行署想统筹安排项目建设，县里认为不行，那就“难行”。比如，上个世纪九十年代初，南宁地区行署要求天等县参与投资建设左江水电站，电站建成后再向天等供电，可当时天等县领导认为直接“买电”比参与投资建电站，投资少、见效快，就说“不”。“强压行不通”，地区行署只能放弃要求，同意该县从原百色地区平果县那边直接架杆拉线买电。

当然，地区领导想做的事，并非什么都干不了。罗殿龙担任地委书记时，分工联系本地区东部片区横县的工作。该县是南宁地区第一大县，人口上百万。经过调研，他认为位于该县镇龙乡境内的九龙瀑布，是一个好景点，具有较好的开发价值。之后，他“同意”开发该景点，使其成为一个景区。为此，需要从外面修建一条通往九龙瀑布的公路，拟需资金300多万元，可当时横县拿不出修建该路的钱。面对这样的情况，罗殿龙只好协调、要求南宁地区交通局等有关部门，“挤出凑够”修路资金，如此，该路才得以动工修建。经过开发，九龙瀑布景点最终被打造成为一个著名的旅游景区，后来达到“国家AAAA级”。

将九龙瀑布景点成功开发成为好景区，是那个年代地方领导干部“变通做事”的一个缩影。从严格的意义上讲，要求几个部门“凑钱”修路，明显与各项财政专项资金必须“专款专用”的原则相抵触。可那时地区层面做事不灵活、不变通，类似开发九龙瀑布的事就难以办成。这也是当年不少后发展地区面对“十个锅九个盖”状况时的做事方式与手段。只要领导干部没有在实施项目中“吃拿卡要”，上级对这样的做法一般都给予“默认”，或者予以批评之后再也不会继续追责。这样的做事方式，过去不少地方都是只干不说或者干好再说。此中，可以看出地方干事者遇到的难处与面临的风险。

固然，会有经历者认为南宁地区本级工作很好干、没压力、较轻松。其依据是，地区一级主要负责“上传下达”，是“动口多、动手少”的层级。这一“认为”，确实有一定的事实依据和道理。罗殿龙曾经讲过，他刚到南宁地区工作时，就接到一位曾经在地区工作过的老同志打来的电话说：罗书记呀，你去“南地”任书记，这是个好事，你白天可以多下乡调研指导，晚上在县里打牌聊天，日子好过得很。诚然，从传统的思维或守成的视角看，这样的认为，这样的话语，并没有错。但在当时举国上下正在加快发展社会主义市场经济的背景之下，对于想干事的人来说，面对这样的地区体制，在地区层面工作受到的约束乃至束缚，总觉得有些憋屈，难以自主决策、自主做事，难以大干快干、多干实干。

第四章 “撤地”势所必然

撤销“地区”，既与地区体制的弊端有关，更与市管县体制的推行有着很大的直接的关系。

市管县体制，又称市领导县体制。比较权威的解读是，指以经济比较发达的中心城市作为一级政权来管辖周边的一部分县、县级市的体制。  

回顾历史，我国地区行政机构的设立可以追溯到上个世纪。据有关资料披露，1982年我国设立、拥有的“地区”数量为170个，占据当时全国318个地级行政区的53%。是年中共中央发出改革地区体制、实行市管县体制的通知后，1983年2月15日又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发[1983]10号‌‌）。随着两个通知的贯彻落实，到1985年，“全国多数地区实行了市管县体制”。从实践取得的成效看，实行这一体制，有助于做大区域中心城市，发挥中心城市的辐射和带动作用，加快区域工业化、城镇化进程，促进城乡一体化建设。

1992年10月党的十四大召开。为深入贯彻落实党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的决策部署，广西启动了力度比较大的行政区划体制改革。1993年设立地级防城港市，1994年撤销钦州地区设立地级钦州市，1995年将县级贵港市从玉林地区释出，升格为地级市，1997年撤销玉林地区设立地级玉林市，1998年把桂林市和桂林地区合并组建新的桂林市。至此，广西地级市由改革开放之初的4个扩大到9个，地区则从原来的8个减少了3个，还保留地区建制的仅有南宁、柳州、百色、河池、贺州等5个地区。“市管县”上升成为广西主导性的地方行政管理体制，地区体制则降到了仅占广西三分之一多一点的行政区域。

从表面上看，上个世纪九十年代广西实施行政区划体制改革的结果是：地级市数量增加5个，“地区”数减少3个。可实质上，这一“增5减3”，则反映了那几年广西为了适应社会主义市场经济发展而采取的重要举措，是加大改革地区体制力度，扩大实行市管县体制所取得的重要成果。

“地区”逐渐被撤销，根源在于其体制在市场经济中凸显出来的短板、不足、缺陷乃至弊端。计划经济年代，因省（自治区）政府管辖的幅度太大，我国在省（自治区）以下划分地区，每个地区包括若干个县级行政区，设置地区行政公署，作为省（自治区）政府的派出机构，代表省（自治区）政府管理该地区的社会公共事务。虽然地区设有党委和行政公署，内设类似地级市一样的部、委、办、局，但由于地区一级不是正式的行政区划，地区领导机构不是一级政权机构，没有地区人民代表大会建制，因而地委、行署就不能像地级市党委、政府那样，在地方经济社会发展中扮演着至关重要的角色，管理地方公共事务和发展地方民主政治。在组织、领导地方经济社会发展，推进基础设施建设，以及提供公共服务等方面，地委、行署的作用就“大打折扣”，无法与地级市党委、政府相提并论。

随着社会主义市场经济体制的建立，市管县体制与地区体制的优劣，可以说是一目了然。就当时的南宁地区和南宁市来说，地区行署与市政府行使的行政执行权、行政领导与管理权、行政指令权、行政监督权、人事行政和行政保护权等，前者就比后者小得多。其小，折射出地区体制与市管县体制之差别。从领导指挥、土地开发、可支配财力、规划实施以及立法等方面看，差距明显。

——领导指挥权，“地软市硬”。一般而言，行署、市政府在国家法律法规和政策指导下，都拥有对本区域内的经济、社会、文化等各项事务进行管理和决策的权力。在实践中，地、市领导指挥权的行使往往涉及到经济建设、社会管理、文化教育、环境保护等多个方面，需要综合运用各种手段和资源，以实现地方的可持续发展和社会进步。可实际上，两者领导指挥权在行使过程中，前者一般以动员、指导、引导为主，如果县里不认可，决策执行就容易出现受阻、“打折”等情况；后者则不然，其可以在管辖的地方尤其是在主城区，直接行使决策权、执行权、监督权、管理权。可见，两者领导指挥权有“软硬”之不同。2001年6月，李纪恒就任自治区党委常委、南宁市委书记职务。不久，他就很有雄心、颇有硬气地强调提出南宁市“一年小变，两年中变，六年大变”的城市建设和发展目标。是年3月，罗殿龙担任南宁地委书记时，了解到的情况是：南宁地区最辉煌的时候，行政地位在广西排在第一，经济地位位居第三，可到了罗殿龙就任地委书记的前一年，地区本级财政收入只有5000多万元，全地区国内生产总值168.32亿元，与上一年基本持平，在全区排位比最好年份后移了3位，变成“老六”，发展出现颓势。面对这样的情况，罗殿龙觉得没有足够的手段和资源可以运用，因此对本地区的建设与发展，就没有提出什么“高大上”的目标。

——土地开发权，“地小市大”。土地开发通常分为一级、二级、三级。一级开发，由政府或其授权委托的企业负责。这是对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到一定的建设条件，如达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”，之后再对其进行有偿出让或转让的一个过程。二级开发，通俗来讲，指的是通过划拨、公开招拍挂等方式获取土地后，直接盖楼的过程。三级开发，一般指的是运营，如产业运营、商业运营等。在特定的历史时期，拥有土地开发权的大小，对地方发展有着极为重要的影响。上个世纪九十年代，在我国实施分税制改革和住房制度改革之后，各地尤其是地级市，通过开发城市周边土地资源、市内废弃厂区地块等，建设众多的住宅小区、商业综合体、物流园区和各类开发区，财税收入因此而大增，有的甚至形成土地财政。如南宁市，那几年通过开发建设琅东新区及众多的小区，市级财政从土地开发得到的收入就大大增加，市里因之有钱修建了“城市快环”和不少的城区道路及其他城市基础设施等。城市建设突飞猛进，城区面貌焕然一新，经济体量显著增大。可南宁地区，虽然在南宁市兴宁区五塘镇（原邕宁县五塘公社）有一千多亩的土地，但因受制于南宁市的规划，开发不了。由于地区层面“无地可用”，地委、行署只能要求、指导横县和隆安县党委、政府，分别创办六景工业园区和那桐工业园区。可那时新办的六景、那桐工业园区，只有投入，几乎没有什么产出。

——可支配财力，“地少市多”。从某个维度看，可支配财力是衡量政府财政灵活性的关键指标。它是地方政府在特定时期内可自主调配的财政资金总和。其构成主要包括：‌地方本级收入，如税收、非税收入等一般公共预算收入；‌上级转移支付，如中央对地方的税收返还、财力性转移支付（需扣除专项转移支付）；‌其他资金来源，如政府性基金预算（含土地出让收入）、国有资本经营预算调入资金、预算稳定调节基金等。据《南宁市财政年鉴·2000》披露，1999年南宁市国内生产总值完成274.55亿元，比上年增长10.49%；财政收入27.01亿元，比上年增长10.14%。全市地方财政总收入(不含上划中央收入)24.33亿元，地方财政总支出22.51亿元，收支相抵，净结余0.5亿元。同年，南宁地区本级财政收入约0.5亿元。其收入数据那么小，主要有三个方面的原因。一是作为提供税源的地直企业，主要分布在南宁市辖区，其缴纳的税款由南宁市收取而非南宁地区所得；二是地区层面，没有供电、烟草、石油等纳税大户（企业），就此，每年少收的税款约有3亿元；三是地区所辖各县（市）的财政收入没有纳入地区本级。由此可以看出，南宁市政府可支配财力就比南宁地区行署多得多。

——发展规划实施，“地虚市实”。根据国家和自治区的部署及要求，长期以来，地、市一级每五年都要制定本区域经济社会发展规划。这对于实现发展目标、提高效率、增强可控性，以及促进全面发展等方面都具有重要意义。换句话说，通过科学编制每一个五年发展规划，有助于明确区域发展方向和目标，为各县（市、区）及企业提供清晰的发展蓝图，有助于企业在竞争激烈的市场环境中找准定位，避免盲目发展；有利于引导企业合理调配资源，实现人、财、物的高效利用，从而助力提升自身的竞争力。特别是，发展规划能够落地实施，则有助于优化产业布局和公共服务，促进和推动本区域经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设，提高人民群众的生活水平和幸福感。可在实际工作中，“地区版”的发展规划，地区行署一般都是用“虚”的形式来推动实施，以下发文件、调研指导、检查督查等方式为主，通过“动口”要求辖区各县（市）“好好干”。而“地级市版”的发展规划，市政府可以“实打实”地直接安排、实施各领域的项目，能够“动手干”。显而易见，这方面地区一级是“虚干”的多，市里能够实实在在地干。

——地方立法权，“地无市有”。地方立法权是指相对于国家立法权而言，地方国家权力机关根据宪法、法律的规定或授权，依照一定程度制定、修改或废止地方性法规的职权。据媒体披露，1986年南宁市人大及其常委会就拥有地方立法权，可就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护、民生保障等事项制定地方性法规。这对于全面推进依法治市，提升地方治理效能，具有积极意义。与南宁市不同，由于南宁地区一级不是正式的行政区划，没有地区人民代表大会建制，“地区人大工委”仅是自治区人大常委会“派驻”地区的一个工作机构，因而也就没有立法权可言。

市管县体制的优势，地区体制的劣势，还体现在上述之外的其他方面。不言而喻，地区体制的逐渐消失，是必然趋势，也是可以预想得到的事情。

我国加入世界贸易组织（WTO）和中国－东盟自由贸易区建设的启动，则加快了这一趋势。前者，中国经过长达15年的谈判和努力，2001年12月11日正式加入世界贸易组织（WTO），终于成为世贸组织的第143个成员。后者，2001年3月中国－东盟经济合作专家组正式成立后，经过充分研究，建议中国和东盟用10年时间建立自由贸易区。这一建议经过中国－东盟高官会和经济部长会的认可，于2001年11月在文莱举行的第五次中国－东盟领导人会议上正式宣布。2002年11月，时任中国国务院总理朱镕基与东盟10国领导人签署《中国与东盟全面经济合作框架协议》，决定到2010年建成中国－东盟自由贸易区。这预示，随着对外开放开创新局面，我国必将加大改革地区体制力度，以适应新形势发展的需要。面对新局面、新形势带来的新机遇、新挑战，为构建新的发展格局，加快地方经济社会发展，“撤地”不仅是大势所趋，而且势在必行。

 南宁地区，就这样走向迟暮，走向“终点”。